22082017

Back Eşti aici:Home Articole Lobby Grupurile de interese si Comisia Europeana. Trenduri in lobby-ul comunitar.

Grupurile de interese si Comisia Europeana. Trenduri in lobby-ul comunitar.

Articolul de faţă îşi propune o interpretare a legăturilor existente între Comisia Europeană, care proiectează şi implementează politicile comunitare, pe de-o parte, şi grupurile de interese, potenţial afectate de aceste politici, pe de altă parte. În mod clar, a încerca să fii axiomatic sau predictiv în privinţa evoluţiei instituţiilor comunitare rămâne o întreprindere riscantă. Faptul că proliferarea grupurilor de interese se află în strânsă legătură cu dinamica ansamblului instituţional comunitar, incapacitatea de a prescrie cu exactitate evoluţia acestuia din urmă, conduce la o anumită inpredictibilitate şi în privinţa intereselor care apar şi se dezvoltă la nivel european.

dana_oancea3Creşterea gradului de integrare europeană, sporirea rolului Comisiei Europene în proiectarea legislaţiei comunitare cu efecte directe asupra tuturor categoriilor de actori implicaţi, au determinat proliferarea grupurilor de interese la nivel european. Aşa se face că, profesiunea de lobby-ist nu mai constituie un cuvânt bizar pentru cei ale căror interese se impun a fi reprezentate la nivelul organelor comunitare.

La Bruxelles sau Strasbourg, această activitate specifică este tot mai evidentă în jurul instituţiilor europene - peste 3000 de grupuri de interese şi mai mult de 10.000 de lobby-işti în acţiune. Articolul de faţă îşi propune o conceptualizare a fenomenului de lobby comunitar, plecând de la câteva întrebări: care este logica care se ascunde în spatele acţiunii colective? Se pot desprinde trenduri în activitatea de lobby la nivel comunitar? Grupurile de interese - o piedică pentru independenţa Comisiei?

Aşa cum Monnet conchide către sfârşitul Memoriilor sale: "Comunitatea pe care am creat-o nu este un scop în sine. Ea reprezintă un proces de schimbare…", tot aşa articolul de faţă rămâne la stadiul de experiment, reprezentând doar un punct de plecare în analiza "acţiunii colective" manifestate la nivelul Comisiei Europene.

Se impun, de la bun început, câteva precizări care să clarifice noţiunea de "lobby", să delimiteze lobbying-ul european de cel american, precum şi conotaţiile negative care se ascund de multe ori în spatele acestui termen.

"Vin să guverneze şi rămân să facă lobby"

Conceptul de lobbying este de sorginte americană. Se apreciază că politica populară a preşedintelui american Andrew Jackson de a încuraja participarea unui număr cât mai mare de persoane la guvernare, poate fi socotită ca punct de pornire a unei activităţi care ulterior se va numi lobby. Astfel, începând cu anii 1830, persoane interesate de apărarea unor cauze sau susţinerea unor iniţiative legislative aşteptau pe culoarele camerelor legislative sau în faţa oficiilor guvernamentale pe cei care puteau lua deciziile care le conveneau.

De la acest obicei a apărut şi termenul de lobby-ist, utilizat se pare, pentru prima dată de către H.L. Mencken în 1829, menit să desemneze acea persoană care, în numele altor persoane ori a unui grup, de obicei contra cost, urmăreşte să influenţeze legislaţia prin intermediul celor care au un cuvânt de spun în procesul legislativ. Termenul de lobby-ist şi-a lărgit astăzi aria de înţeles, definind orice persoană sau organizaţie care desfăşoară activităţi al cărui scop final este de a influenţa deciziile Guvernului, ale puterii legislative locale sau statale sau ale agenţiilor guvernamentale.

John Kennedy, în perioada în care era senator de Massachusetts, spunea ca "noul lobby" presupune activităţi constructive, destinate să facă apel la raţiune mai degrabă decât la avantaje personale sau câştiguri pentru legislatori.

Pentru a evita abuzurile în activitatea curentă de lobby, Congresul American a votat în 1946 "The Federal Regulation of Lobbying Act", precizând printre altele că orice persoană sau grup, plătit pentru a influenţa legislaţia federală, trebuie înregistrată la Senat sau la Cameră. Astfel, lobby-iştii trebuie să-şi declare numele, adresa, cel pentru care lucrează şi salariul. Chiar dacă la nivelul capitalei americane erau înregistraţi 6.500 de lobby-işti, în practică erau circa 20.000 de persoane implicate în eforturi de lobby la nivelui guvernului federal. Lobby-iştii înregistraţi trebuie să depună trimestrial rapoarte privind veniturile şi cheltuielile şi, ceea ce este demn de remarcat, lobby-istul care încalcă prevederile acestei legi este pasibil de 5 ani închisoare, plus amendă de 10.000 de dolari.

Un studiu efectuat laWashington indică un venit mediu anual de peste 90.000 de dolari, ceea ce explică faptul ca circa 300 de foşti congresmeni americani au ales să exercite această profesie la încheierea mandatului, întărind percepţia conform căreia "ei vin să guverneze şi rămân să facă lobby".

Fostul ministru de externe al Statelor Unite, Henry Kissinger, aparţine elitei celor ce practică această activitate specifică la Washington. După retragerea sa din politică, Kissinger pune bazele agenţiei de lobbying "Kissinger Associates, Inc", încercând să-şi folosească contactele şi experienţa acumulată în trecut într-un mod profitabil, facilitând firmelor interesate contacte cu mediul politic american.

Washington D.C. rămâne "Mekka" activităţilor internaţionale de lobby. Aici îşi desfăşoară activitatea peste 40.000 de lobbyşti, constituindu-se în "apa vie" a politicii americane. Edward Kennedy, în calitatea sa de senator afirma: "Dacă n-ar exista Lobby, acesta ar trebui inventat".

Fără lobby, celebra "Concorde" nu ar fi obţinut dreptul de aterizare în Statele Unite ale Americii. Acţiunile masive ale ecologiştilor şi politicienilor americani împotriva proiectului european se materializaseră în discuţii aprinse, concretizate în adoptarea unei decizii, care interzicea aterizarea pe aeropoartele americane a aeronavei europene. Principalul argument adus de opozanţi privea poluarea mediului şi cea fonică, asociate decolării şi aterizării "Concordei". Lobby-iştii europeni nu s-au lăsat intimidaţi de aceste proteste. Pe de altă parte, nu le rămânea decât să demonstreze contrariul. Aşa se face că, vizita lui Charles de Gaulle în Statele Unite ale Americii, a fost un prilej, pe care acesta l-a folosit din plin pentru a-şi promova proiectul său preferat. El a aterizat cu "Concorde" în faţa oficialilor şi ecologiştilor americani, care n-au mai putut face nimic pentru a opri aterizarea.

Opoziţia americană ascundea de fapt argumente de ordin economic, pe care lobby-iştii au ştiut să le speculeze din plin. Ei au reuşit să obţină în scurt timp sprijinul opiniei publice americane de partea proiectului european, şi astfel drumul aeronavei europene era lipsit de orice oprelişti.

În Europa ultimilor ani, lobby a devenit o activitate cu un grad sporit de profesionalism în condiţiile în care consultanţi în Relaţii Publice, birouri de avocatură specializate pe drept comunitar pot fi întâlniţi în mod frecvent la Bruxelles şi Strasboug. Fenomenul a apărut şi datorită strângerii legăturilor între executiv şi legislativ în promovarea unor iniţiative. Totodată, organizaţii de tot felul au descoperit rolul hotărâtor al politicilor comunitare în cele mai diverse domenii şi de aici nevoia de a influenţa aceste politici.

Creşterea gradului de integrare europeană, sporirea rolului legislaţiei comunitare cu efecte directe asupra tuturor categoriilor de actori implicaţi, au determinat reconsiderarea atitudinii celor care nu erau favorabili acestei formule americane de a face politică.

Lobby-iştii sunt, în multe cazuri, tehnicieni experţi, capabili să explice subiecte complexe şi dificile într-un mod clar şi usor de înţeles. Ei pregătesc scrisori, memorandumuri, analize legislative, proiecte de legi în folosul organelor comunitare; ei pot asigura în mod obişnuit statistici şi alte informaţii ce nu pot fi obţinute pe alte căi. Nu există o cale mai eficientă de a afla toate argumentele şi faptele importante privind un subiect controversat decât ascultând lobby-iştii care se opun unei iniţiative prezentând cazurile lor.

La întrebarea pusă de un cotidian francez, dacă activitatea de lobby este dăunătoare sau nu, se poate răspunde că ea există de aproape 170 de ani şi că, mai ales în ultimii ani, importanţa sa a crescut considerabil.

Participarea activă a grupurilor de interese la procesele decizionale comunitare subliniază încă o dată validitatea prezumţiilor teoriilor neofuncţionaliste ale integrării, abandonate pe nedrept mult prea devreme. În anumite sectoare, grupurile de interese au jucat un rol extrem de important în aplicarea programului de concretizare a Pieţei Unice Interne.

Marele merit al acestei activităţi specifice de a concentra informaţiile atât de necesare oricărei guvernări şi de a facilita cristalizarea intereselor pe arena politică, constituie un fapt indiscutabil, recunoscut de însăşi decidenţii politici. Lipsa acestor condiţii, conduce inevitabil la o politică ineficientă, care nu ţine seama de grupurile de interese, asociate oricărei politici.

Faptul ca lobby-ul european este asociat de foarte multe ori de către necunoscători cu restaurantele rafinate care îşi au sediul în Bruxelles, cu turneele de golf la care participă reprezentanţii instituţiilor europene etc., contribuie într-o mare măsură la alimentarea percepţiei negative a acestei forme americane de a face politică pe meleagurile europene. La toate acestea se adaugă un aspect destul de important şi anume, lipsa unei reglementări clare la nivelul instituţiilor europene a acestei activităţi, în ciuda eforturilor întreprinse de către Comisie şi Parlamentul European de a aşeza acestă profesie pe baze cât mai legale.

Neputinţa de a coordona eficient activităţile de lobby la nivel european îşi trage rădăcinile şi în caracterul multinaţional, ierahizat al birocraţiei comunitare, care generează dificultăţi fără corespondent la nivelul politicii americane. Interese extrem de pluralistice care emană de la nivelul firmelor naţionale, a companiilor multinaţionale, a statelor membre, a regiunilor etc. şi care se focalizează pe diferite nivele ale ansamblului instituţional comunitar complică şi mai mult încercarea de coordonare şi reglementare a activitătilor de lobbying.

Factorii care au stimulat proliferarea grupurilor de interese la nivel comunitar

Reprezentarea intereselor în cadrul Uniunii Europene reprezintă o activitate care a suferit pe parcursul timpului transformari profunde. Interesele private manifestate la nivel comunitar au devenit încetul cu încetul o forţă semnificativă, punându-şi amprenta asupra agendei de lucru şi asupra legislaţiei comunitare.

Tradiţia europeană de reprezentare a diferitelor categorii de interese diferă net de cea prezentă în Statele Unite ale Americii. Două aspecte ar putea caracteriza pe scurt politica americană: natura extrem de puralistică a "vocii civice" şi relevanţa sa în viaţa politică. Statele moderne europene cunosc însă tradiţia partidelor politice puternice sau a elitelor administrative, ceea ce le izolează într-o oarecare masură de interesele private. Aceasta nu înseamnă că interesele private nu-şi au locul în cadrul politicilor europene, ci faptul că aria lor de acţiune este mult mai restransă în cadrul unui sistem deja conturat, vulnerabil influnţelor din afară doar în puncte de acces limitate.

Pe de altă parte, la nivel comunitar, "interesele teritoriale" (de natură funcţională sau ideologică) au fost întotdeauna predominante. Nu este surprinzator faptul că în ciuda idealurilor federaliste care au stat la baza Comunităţii Europene, nu de puţine ori rezistenţa subterană a intereselor naţionale a iesit la iveală. Astfel, cele două încercări eşuate de expansiune pe care istoria comunitară le-a traversat, constrângerile impuse lărgirii competenţelor la nivel comunitar si, cel mai notoriu, ceea ce în mod impropriu a fost denumit "compromisul de la Luxemburg", toate au conspirat la înăbuşirea idealurilor federaliste care au constituit suportul teoriilor neofuncţionaliste şi au evidentiat prioritatea intereselor naţionale .

După cum comenta sarcastic De Galle în 1962 "În prezent nu există şi nu poate exista altă Europă decât o Europă a statelor, cu excepţia, bineînţeles a miturilor, ficţiunilor şi a paradei fără conţinut" (Monet, 1978, pag. 441).

Se poate spune că apariţia grupurilor de interese a evoluat în funcţie de complexitatea problemelor procesului integraţionist din fiecare etapă istorică. Astfel, revizuirea generală a tratatelor comunitare prin Actul Unic European, intrat în vigoare în 1987, a adus schimbări importante ce au vizat domeniul instituţional comunitar, precum şi inaugurarea programului de desăvârşire a Pieţei Interne Unice până în 1992. De asemenea, pe baza prevederilor Actului Unic European are loc şi extinderea competenţei Comunităţii în domenii noi, care iniţial constituiau prerogativele statelor-naţiuni cum ar fi: coeziunea economică şi socială, cercetare şi tehnologii, precum şi protecţia mediului.

Toate aceste evenimente au dat un prim impuls activităţilor specifice de lobby, desfăşurate în principal cu scopul de a participa activ la procesul de proiectare a legislaţiei comunitare. Studii recente aproximează triplarea numărului de lobby-işti la sfârşitul anilor '80. În această perioadă, numeroase organizaţii au început să adopte o atitudine mai receptivă la adresa politicilor comunitare, încercând să exercite o influenţă mai mult sau mai puţin directă asupra propunerilor legislative ale Comisiei. În mod analog, marile companii provenind din ţările terţe şi-au intensificat activitatea în capitala europeană, deschizând birouri, a căror misiune se rezuma la monitorizarea activităţii Comisiei în domenii specifice de activitate. De asemenea, nevoia de informaţii s-a deplasat de la un nivel general la un nivel extrem de specializat.

Semnat în februarie 1992, Tratatul de la Maastricht constituie chintesenţa acestei perioade, constituind un salt important în construcţia europeană. Sub "acoperişul comun al noului Tratat" au fost reuniţi 3 "piloni": primul, cu caracter supranaţional, cuprinzând Comunitatea Economică Europeană, CECO şi Euroatomul; şi urmatorii doi, consacraţi Politicii Externe şi de Securitate Comune (PESC) şi respectiv justiţiei şi afacerilor interne (JAI), cu caracter preponderent interguvernamental dar plasaţi deja în cadrul instituţional al Uniunii. În afara PESC şi JAI, Comunitatea şi-a extins în mod considerabil competenţele.

Tratatul de la Maastricht modifică dispoziţiile cuprinse în Articolul 3 din Tratatul de la Roma prin adăugarea de noi obiective în ceea ce priveşte politicile comunitare în care sunt de acum incluse: constituirea şi dezvoltarea reţelelor europene de transport, politicile privitoare la mediul înconjurător, la protecţia consumatorilor, precum şi protecţia sănătăţii. Are loc, de asemenea, consacrarea unei politici comune în domeniul industrial, precum şi a unei noi politici în domeniul social-cultural. A fost introdusă cetăţenia europeană şi s-a stabilit trecerea la Uniunea Monetară.

Un alt aspect referitor la modificările aduse de Tratatul de la Maastricht dispoziţiilor cuprinse în Tratatul de la Roma şi care are relevanţa în analiza acţiunii grupurilor de interese se referă la structura instituţională şi la procedura legislativă. În domeniul procedurii legislative, este introdusă procedura codeciziei. Această procedură a fost introdusă în Tratat cu intenţia evidentă de a spori rolul Parlamentului European în procesul elaborării legislaţiei comunitare.

Modificările de natură complexă aduse de Tratatul de la Maastricht au determinat Comisia Europeană să iniţieze dezbateri deschise şi regulate cu potenţialele grupuri de interese, afectate de aceste politici. Un număr mare de iniţiative au fost promovate în acest sens, având ca scop final simplificarea legislaţiei comunitare, dar mai precis, cea proiectată pentru susţinerea Piaţei Unice Interne.

Deşi Tratatul de la Amsterdam a fost recunoscut aproape unanim ca dezamăgitor, din cauza faptului că principala trăsătură a constat în amânarea principalelor decizii pentru un viitor incert, nu ar trebui să exagerăm în abordarea negativă a rezultatelor sale. El cuprinde dispoziţii ce vizează adâncirea integrării atât prin trecerea în competenţa Comunităţii a unor domenii ce erau cuprinse în aria cooperării interguvernamentale cât şi prin dezvoltarea politicilor şi obiectivelor Uniunii Europene.

O modificare importantă adusă de Tratatul de la Amsterdam, din prisma analizei grupurilor de interese şi a trendului care se manifestă în acţiunea lor la nivel comunitar, o reprezintă extinderea competenţelor Parlamentului European prin aplicarea procedurii de codecizie unui număr de noi domenii şi, pe de altă parte, o simplificare a acestei proceduri.

Astfel, conform prevederilor Tratatului de la Amsterdam, propunerea legislativă emisă de Comisia Europeană este înaintată Consiliului ce va începe deliverările pe marginea ei şi Parlamentului, care îşi va exprima opinia. În situaţia în care Consiliul de Miniştri aprobă amendamentele Parlamentului sau aceste amendamente nu există, măsura va putea fi adoptată la acest moment. Numai în cazul în care Consiliul nu adoptă amendamentele Parlamentului, va mai avea loc adoptarea unei poziţii comune şi derularea restului etapelor de procedură.

În faza a doua a procedurii, potrivit dispoziţiilor Tratatului de la Amsterdam, în situaţia în care Comitetul de Conciliere nu aprobă propunerea legislativă, aceasta nu va mai putea fi adoptată. Această procedură descrisă mai sus este utilizată în ceea ce priveşte adoptarea unor măsuri, cum ar fi cele referitoare la: programele multinationale de dezvoltare şi cercetare tehnologică, acţiunile înscrise în programele generale referitoare la protecţia mediului înconjurător, stimularea adoptării unor decizii similare în statele membre în domeniul sănătăţii, educaţiei şi culturii.

Noua balanţă instituţională creată de Tratatul de la Amsterdam, conferind puteri sporite Parlamentului European, a reprezentat cu siguranţă un stimulent pentru reorientarea, mai precis echilibrarea, activităţilor de lobbying la nivelul instituţiilor comunitare.

Deşi Parlamentul European nu reprezintă în prezent o sfidare la adresa Comisiei Europene, care va continua să fie ţinta numărul unu a grupurilor de interese, totuşi merită schiţat pe scurt "lungul drum parcurs de către Parlamentul European spre putere", materializat în ultimii ani prin rezultate pozitive, care vor da "lumina verde" unui nou trend de manifestare a intereselor.

Evoluţia Parlamentului European a avut mai multe suişuri şi coborâşuri decât orice altă instituţie. "Adunarea" cu "puteri consultative şi de control" prevăzută la începutul cooperării europene a ajuns un legislativ cu puteri reale, dar continuă să fie împiedicată de restricţii legale, de lipsa credibilităţii şi de propriile probleme interne.

Influenţa Parlamentului a crescut în mod treptat. Tratatele din 1970 şi 1976 au conferit instituţiei noi puteri bugetare, rămase încă armele lui cele mai eficinte în "războiul său instituţional". Actul Unic European a extins rolul legislativului prin introducerea procedurii de cooperare, iar Tratatul de la Maastricht a adus pentru prima dată posibilitatea unor codecizii reale, acordând în acelaşi timp Parlamentului dreptul de a aproba Comisia.

Mulţi observatori au considerat Parlamentul drept cel mai mare beneficiar al Maastrichtului, în mare măsură datorită insistenţei Germaniei de-a stopa deficitul democratic. Cu toate acestea, limitările continuă să fie evidente. Nu există practic un echilibru de putere între el şi corpul legislativ dominant, Consiliul de Miniştri. Parlamentul European nu are nici un mecanism formal de iniţiere a legislaţiei, acesta fiind exclusiv dreptul Comisiei.

Este legitimă încă întrebarea dacă Parlamentul European a devenit un parlament în sensul general acceptat. În primul rând, orice evaluare în acest sens suferă din cauza dificultăţilor unei metodologii comparabile.

Nu există o singură listă de funcţii parlamentare ce poate fi folosită pentru o comparaţie validă. Funcţiile diferă în sistemele parlamentare federale, în sistemele unitare şi în acele sisteme care combină trăsaturi parlamentare şi prezidenţiale. Pentru rezolvarea confuziei, vocaţia Comunităţii (federală, interguvernamentală, o combinaţie a primelor două variante) trebuie încă să fie definită. Natura Parlamentului şi funcţiile sale rămân încă greu de descris.

Astfel, este zadarnică încercarea de a compara Parlamentul European cu parlamentele naţionale. Parlamentul European nu exercită un rol legislativ comparabil sau o funcţie de susţinere guvernamentală. Rolul tradiţional al acestei instituţii supranaţionale a fost acela de corp consultativ, reprezentativ şi supraveghetor şi nu de corp legislativ. În orice caz, acest profil al Parlamentului European poate fi aparat în cadrul Comunităţii interguvernamentale de la începuturi. Un asemenea rol limitat nu poate fi acceptat în circumstanţele de astăzi.

În ciuda multor lipsuri, Parlamentul este un important aliat supranaţional şi un consistent oponent interguvernamental. În spiritul deschiderilor făcute la Maastricht şi la Amsterdam, care au avut un rol important în afirmarea Parlamentului în viaţa comunitară, prin încercarea de găsire a unor noi soluţii pentru afirmarea funcţiilor sale deliberativă şi de control, cred că nu trebuie neglijate noile trenduri ale "acţiunii colective", care semnalează intensificarea activităţilor de lobby şi la nivelul acestei instituţii.

Am ajuns într-un punct, în care se poate pune pe bună dreptate întrebarea: Care sunt motivele care stau la baza acţiunii grupurilor de interese la nivelel comunitar? Dorinţa de a obţine informaţii sau poate lipsa informaţiilor, influenţarea politicilor sau dorinţa de activism, pluralism politic, identitate, dorinţa de-a fi în centrul dezbaterilor publice – iată câteva motive care ar putea justifica acţiunea colectivă a grupurilor de interese la nivel comunitar.

Comisia Europeană: între sarcini birocratice şi speranţe federaliste

Rolul principal trasat Comisiei este acela prescris de Înalta Autoritate a Cărbunelui şi Oţelului. Atât puterea, cât şi procedura de lucru au fost marcate de ideile lui Jean Monnet, primul preşedinte al Înaltei Autorităţi. Comisia nu moşteneşte doar sarcinile funcţionale ale Înaltei Autorităţi, ci şi speranţele federaliste ale acelei epoci.

Crearea Comisiei a reprezentat o inovaţie radicală prin combinarea rolului birocratic traditional cu responsabilitatea constituţională de a proteja şi duce mai departe obictivele Tratatului de la Roma, împuternicind Comisia cu un foarte clar caracter politic.

În anii de început, sub conducerea preşedintelui Walter Hallstein, Comisia a căutat să exploateze aceste caracteristici la maxim, dar în realitate a avut loc o micşorare a puterii acesteia datorită respingerii de către preşedintele de Galle, a principiului constituirii unor resurse proprii ale Comunităţii, precum şi datorită acceptării "compromisului de la Luxemburg" (1966) în această chestiune.

În următoarea decadă, Comisia e descrisă în literatura de specialitate ca fiind într-o perioadă de declin. Introducerea Comitetului Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER), procedura de conducere a Comitetului şi crearea Consiliului European au sporit influenţa interguvernamentală în luarea deciziilor şi au redus rolul de iniţiator politic al Comisiei.

Odată cu Roy Jenkins, în 1976, Comisia a început să-şi recapete importantul rol de integrare, în conformitate cu Tratatul original. Succesorii săi au continuat reabilitarea acestei instituţii, iar sub preşedinţia lui Delors şi a celor cere l-au urmat, Comisia şi-a recâştigat autoritatea politică de la început şi a definit forma integrării pentru perioada prezentă.

Revitalizarea Comisiei sub conducerea lui Delors nu a fost scutită de reacţii adverse. O anumită iritare interguvernamentală era justificată de "provocările" lui J.Delors. Discursul său în Parlamentul European din 1988, în care a afirmat că în ultimii ani aproape 80% din legislaţiile naţionale în domeniul economic îşi au originea la nivelul Comunităţii, a stârnit reacţii critice.

Remarcile discreditare ale primului ministru britanic de atunci, M. Thatcher, au reflectat intensitatea deosebirilor de vederi. Prezentând eronat Comunitatea ca încercând să obţină un fel de "personalitate europeană" cu scopul de a înlătura diferenţele culturale şi tradiţionale dintre ţări, Thetcher declara: "Doar nu am limitat puterile statului britanic pentru a le vedea impuse din nou la nivel european, cu un supra-stat exercitând o nouă presiune de la Bruxelles".

Această caricatură a ideii europene refuza să recunoască baza istorică a experimentului Comunităţii. Pentru Jean Monnet, forţa şi importanţa Comunităţii constau în eterogenitatea sa. Reflectând propunerea lui Schuman din 1950, el scria: "Unitatea Europei nu va pune punct diversităţii sale, ci exact invers". Această atitudine a premierului britanic a fost de altfel întărită de dezbaterile Conferinţei Interguvernamentale din 1990-1991, în cadrul cărora s-a remarcat un efort concentrat pentru reducerea rolului tradiţional al Comisiei şi reîmprospătarea componentei interguvernamentale în interiorul Comunităţii Europene.

Prin urmare, în ciuda reviramentului sub conducerea lui Delors, Comisia a devenit totuşi un partener minorizat. Deşi apărată, prin statutul său, de interferenţele naţionale, succesul propunerilor politice ale Comisiei depind de buna înţelegere şi de suportul Consiliului de Miniştrii. Legitimitatea Tratatului de bază şi autoritatea politică a Comisiei pot rareori constitui contraponderi faţă de o opoziţie interguvernamentală. Pentru realizarea agendei politice, Comisia trebuie să se coalizeze atât cu Consiliul cât şi cu Parlamentul.

Chiar dacă, de-a lungul timpului, influenţa Comisiei a scăzut în funcţie de statele membre şi de propria conducere, este unanim acceptată ideea că ea contribuie în mod decisiv la funcţionarea practică a Uniunii Europene. Astfel, pe lângă rolului său birocratic, Comisia îndeplineşte şi roluri supranaţionale. În afară de luarea deciziilor şi dreptul la iniţiativă, Tratatele au conferit Comisiei puteri specifice. Ea este responsabilă de aplicarea politicii Comunităţii şi participă la procesul de amendare a politicii (o combinare a funcţiilor executivă şi legislativă); este tutorele tratatelor, cu drept de corectare prin intermediul Curţii de Justiţie (funcţie de supervizor); joacă un rol important în relaţiile externe ale Comunităţii (rol de reprezentant internaţional). Pentru arii politice specifice, Comisia are autoritate de implementare directă a legislaţiei Comunităţii (reguli, directive şi decizii). Această autoritate este clar prescrisă şi, în general, este limitată la detalii politice ce implementează decizii deja luate la nivelul Consiliului. 

Prin urmare, Comisia deţine atât funcţii executive cât şi administrative, lucru care nu se întâmplă la nivel naţional, subliniind încă o dată caracterul unic al structurii Comunităţii. Trebuie spus că, atribuţiile Comisiei de a fi paznicul tratatelor şi apărătorul intereselor comunitare, o califică pentru rolul de "arbitru" între rivalităţile dintre state, interesele sectoriale şi tentativele de unilateralism.

Opiniile despre viitorul şi sarcinile Comisiei Europene s-au polarizat între cei care o consideră port-drapelul integrării politice şi cei care privesc funcţiile ei ca pur administrative, birocratice.

După cum s-a observat în perioada de după AUE (Actul Unic European), implicarea Comisiei este indispensabilă în crearea unei Uniuni supranationale. Delors a făcut foarte mult în recuperarea drepturilor Comisiei ca instituţie catalizator pentru integrare. Oricum, aşa cum rezultă din provocările lansate de ultimele Conferinţe Interguvernamentale atât la adresa rolului natural al Comisiei, cât şi faţă de caracterul unic al Comunităţii, viitoarea definiţie a rolului Comisiei în noua Uniune rămâne un subiect deschis.

Pentru Monnet şi ceilalţi artizani ai Tratatlui de la Roma, Comisia întruchipa principiul central pe care a fost construită ideea de Comunitate: acela al supranaţionalismului. Aşteptările conform cărora Comisia se va dezvolta progresiv într-un miez de autoritate federală în interiorul Uniunii au rămas utopii, aşteptând viitoarele reforme instituţionale.

Grupurile de interese şi Comisia Europeană – o relaţie aproape simbiotică

Rolul activ jucat de Comisie în iniţierea şi implementarea politicilor comunitare stă la baza creşterii numărului de lobby-işti care îşi concentrează resursele şi strategiile în special asupra acestei instituţii. Nu trebuie subestimat rolul jucat de celelalte instituţii comunitare (în special Consiliul de Ministrii şi Parlamentul European), căci se ştie faptul că, deşi Comisia este responsabilă de iniţiativele legislative, ea are o slabă autonomie asupra destinului propunerilor, luarea deciziilor fiind încă un predominant interguvernamental.

Comisia nu este doar agenţia care iniţiază şi implementează politicile Uniunii. Prin faptul că ea este investită să fie paznicul tratatelor şi apăratorul intereselor comunitare, Comisia devine astfel un arbitru onest pentru diversitatea de interese sectoriale şi politice care se manifestă la nivel comunitar.

Aşa cum autorul englez Kindom preciza "este foarte greu de stabilit originea oricarei politici comunitare". Rolul de "broker" al Comisiei, care încearcă să amelioreze diversitatea de interese care există în sânul Comunităţii este evident. Există oarecum o relaţie simbiotică între Comisie şi grupurile de interese în favoarea schimbărilor politice.

Activitatea de lobby are un rol deosebit în evitarea adoptării unor decizii politice neconforme cu poziţia principalelor grupuri de interese, potenţial afectate de către acestea. În zilele noastre, nici o decizie politică, nici o legislaţie nu mai poate fi adoptată, fără consultarea prealabilă a principalelor grupuri de interese.

Capacitatea grupurilor de interese de a oferi informaţii specializate, într-un timp scurt, de-a furniza expertiza tehnică, atât de necesară elaborării unor legislaţii specifice, constituie aspecte extrem de utile pentru decidenţii politici, facilitând adoptarea unor decizii care întrunesc adeziunea principalelor grupuri de interese, şi nu în ultimul rând, contribuie la economisirea unor importante resurse financiare.

"Independenţa fără echivoc a Comisiei"

Activitatea de lobby la nivel european, văzută ca o "încercare de a influenţa elitele instituţiilor comunitare", de către numeroase grupuri de interese, care îşi pun la bătaie toate forţele şi resursele pentru a înclina balanţa decizională în favoarea lor, deschide o nouă discuţie asupra unui punct extrem de sensibil schiţat în Tratatul Uniunii Europene,
şi anume: "independenţa fără echivoc a Comisiei".

Art.157 din Tratatului Uniunii Europene prevede independenţa Comisiei, care în perioadele de lucru nu poate primi instrucţiuni de la nici un guvern sau persoană, şi cere membrilor săi respectarea acestui principiu. Prin urmare, în teorie, Comisia Europeană este un organism care ignoră diferenţele nationale în interesul Europei ca tot unitar. Membrii Comisiei sunt presupuşi a fi "fără nici un dubiu" independenţi, iar deciziile la care Comisia ajunge în urma unui vot sunt promovate cu intenţia de a reflecta punctul de vedere al Uniunii. Acesta este dezideratul Tratatelor.

Ce se întamplă, însă, în realitate? Este destul de greu de crezut, că acest deziderat este realizabil în întregime în practică. Cel puţin la prima vedere, metamorfoza pe care toţi membrii Comisiei -de la politician naţional la funcţionar european- trebuie să o suporte, conform tratatelor, pare nerealistă. Este adevărat că au existat şi plângeri din partea Guvernelor care acuzau "îndepărtarea" Comisarilor de ţările lor de origine. Oricum, executarea cu succes a misiunii Comisiei are nevoie de această imparţialitate. Când Comisarii sunt partizani în mod excesiv, coeziunea programului Comisiei este ameninţată în totalitate.

Independenţa Comisiei poate fi ameninţată în numeroase moduri. Membrii Comisiei sunt aleşi de guvernele naţionale şi, deşi Comisia trebuie aprobată în întregime prin "acordul comun", nu există exemple când un membru ales de către un guvern să fi fost vreodată respins. Rămâne exclusiv la latitudinea fiecărui stat membru să aleagă, să realeagă sau să nu decidă realegerea Comisarului său. Înlocuirea Lordului Cockfield de către Marea Britanie, după un trimestru, a fost o dovadă serioasă a acestei puteri deţinute de fiecare guvern. Tratatul de la Maastricht a propus schimbări certe, dar a lăsat această procedură intactă. Selecţionarea Comisiei rămâne deci o prerogativă naţională.

Se poate discuta mult despre sistarea legăturii dintre Comisari şi statele membre. În primul rând, Comisia ar fi mai eficientă dacă portofoliile ar fi acordate persoanelor corespunzătoare, fără a se ţine cont de ţara lor de origine. Apoi, numirea Comisarilor n-ar mai fi sarcina anumitor persoane din guverne, lărgindu-se astfel cadrul democratic şi ridicându-se prestigiul Comisiei în rândul electoratului european. În plus, această sistare ar deschide uşa unei Comisii alese democratic.

Comisia  - o "bursă"de tranzacţionare a intereselor

Natura supranaţională a instituţiilor comunitare îşi pune puternic amprenta asupra procesului decizional, care are o natură extrem de pluralistă. În acest context, Comisia pare să-şi asume rolul unei "burse", în care problemele şi interesele politice sunt tranzactionate. Comisarii se transformă şi ei în "brokeri de interese", încercând să mobilizeze coaliţii de interese în favoarea proiectarii şi implementarii legislaţiei comunitare. Desigur, grupuri de interese există şi la nivel naţional, dar acţiunea lor la nivel comunitar este mult mai complexă şi sofisticată.

Îndeplinirea cu succes a funcţiilor atribuite Comisiei (funcţia de decizie şi control, funcţia de iniţiativă legislativă şi de legiferare, funcţia de reprezentare a Comunităţii în relaţiile internaţionale) presupune cooperarea strânsă cu grupurile de interese, potential afectate de aceste politici. Se impune precizarea referitoare la faptul că fiecare membru al Comisiei, pentru a avea o participare pertinentă la elaborarea deciziilor, dispune de un aparat propriu format din tehnocraţi, respectiv din specialişti de înaltă clasă care pregătesc actele necesare procesului decizional, luând în considerare doleanţele principalelor grupuri de interese. Acest aspect ilustrează preocuparea Comisiei Europene ca elaborarea deciziilor să se întemeieze pe o diagnoză şi prognoză adecvate, corecte, pentru a asigura efectele actelor decizionale şi o eficienţă socială sporită.

În acest sens, nu este surprinzator faptul că, de cele mai multe ori, complexitatea politicilor iniţiate de către Comisie, implică expertize tehnice detaliate, precum şi cunoaşterea practicilor sectoriale din statele membre. În mare masură, astfel de expertize tehnice pot fi furnizate doar de către cei care cunosc în detaliu problematica vizată de către politicile comunitare. Astfel, directoratele solicită opinia unor experţi care sunt grupaţi în comitete nationale de experţi, a unor federaţii care grupează cele mai importante companii industriale cu sediu în Europa, a unor aociaţii neguvernamentale, şi astfel pe baza cunoaşterii opţiunilor statelor membre şi a coaliţiilor de interese transfrontaliere se crează premisele pentru armonizarea intereselor comunitare cu cele naţionale şi, în consecinţă, se asigura posibilitatea adoptării deciziilor prin consens.

Oficialii Comisiei au devenit în ultimul timp conştienţi de necesitatea mobilizării coaliţiilor de interese potenţial afectate de proiectele legislative, având în vedere că implementarea cu succes a unor astfel de politici sectoriale depinde în cele din urmă de gradul lor de acceptanţă la grupurile de interese aflate în joc. Această realitate face ca accesul grupurilor de interese la oficialii Comisiei să fie semnificativ uşurat. Această deschidere birocratică constituie o cauza a schimbărilor politicilor comunitare, care sunt revizuite în funcţie de interesele manifestate de diverse categorii de grupări.

Existenţa acestor practici de a consulta grupurile de interese aflate în joc ilustrează spiritul democrat ce caracterizează activitatea Comisiei, ale cărei decizii nu se iau în opoziţie cu interesele manifestate la nivelul instituţional comunitar, ci cu acordul lor, prin negocieri sau consultări. Acest fapt asigură coeziunea la nivelul Comunităţii şi perspectiva de transpunere în viaţă a deciziilor.

În ultimii ani, creşterea explozivă a activităţilor specifice de lobby a adus cu sine probleme noi la nivelul oficialilor Comisiei. Nu există reţete standard pentru depăşirea acestor dificultăţi. Natura relaţiei care se naşte între oficiali şi grupurile de interese la nivel comunitar variază considerabil în funcţie de politicile vizate. Diferenţele sunt, pe de-o parte, urmarea caracteresticilor structurale diferite ale sectoarelor individuale vizate de către politici, intereselor birocratice diverse, stilurilor administrative neomogene din cadrul Comisiei, iar, pe de altă parte, rezultatul diferenţelor manifestate între grupurile de interese implicate, în termeni de marime, resurse, ideologie şi obiective. Totuşi, în ciuda acestei diversităţi, se pot identifica anumite trenduri.

Ca răspuns la intensificarea activităţilor de lobbying, Comisia are tendinţa de-a aborda consultarea grupurilor de interese într-un mod mult mai pragmatic. Totuşi, un număr mare de funcţionari manifestă încă un grad sporit de discriminare în relaţia lor cu lobby-iştii. Acest fapt se datorează, pe de-o parte, reputaţiei proaste de care încă se bucură această profesie, iar, pe de altă parte, preferinţei de a negocia direct cu parţile interesate. Din pacate, o mare parte a grupărilor existente la nivel comunitar, din cauza resurselor limitate de care dispun, a organizării ineficiente, sunt incapabile să ofere informaţii promte care să sprijine activitatea Comisiei. De aceea, în realitate, oficialii Comisiei sunt nevoiţi să recurgă la consultarea companiilor individuale sau a asociaţiilor naţionale, încercând totodată să amelioreze diversitatea de interese care există în cadrul statelor naţionale.

Necesitatea unor coduri de conduită

Lipsa de transparenţă şi de credibilitate cu care era asociat sistemul decizional comunitar, la care se adaugă şi conotaţia negativă asociată acestei profesii, au determinat acordarea unei atenţii sporite activităţilor specifice de lobbying. Cu alte cuvinte, se facea simţită necesitatea întocmirii unor coduri de conduită, a unui set de criterii etice minimale, care să ghideze acţiunile organizaţiilor lucrative sau non-lucrative, active în acest sector specific.

În principal, există două tipuri de dialog care s-au statornicit între Comisia Europeană şi principalele grupuri de interese: primul se desfăşoară prin canalul comitetelor consultative şi a grupurilor de experţi care asistă Comisia în exercitarea competenţelor sale proprii; cel de-al doilea tip are o bază ad hoc, desfăşurându-se într-o manieră nestructurată.

Practic, nu există prevederi explicite din partea Comisiei Europene, care să reglementeze riguros activitatea grupurilor de interese şi care să stabilească reguli clare privind acreditarea, înregistrarea şi un cod de conduită menit să contribuie la formarea unei etici profesionale.

Cu toate acestea, Comisia şi-a propus, ca linie de conduită generală, să nu acorde grupurilor de interese privilegii particulare, cum ar fi, de exmplu, accesul preferenţial la informaţii. Ea a încercat să întreţină un dialog cât mai deschis cu toate părţile interesate, fără să aplice în practică un sistem de acreditare. Totuşi, serviciile Comisiei au constituit o bază de date, care reuneşte grupurile de interese ce activează la nivel comunitar, ca prim instrument destinat unei mai bune înţelegeri a "acţiunii colective".

Deşi contactele care au loc între cele două părţi nu ridică probleme deosebite, câteodată instituţiile comunitare sunt obligate să asiste la practici de lobbying agresiv, care accentuează şi mai mult lipsa unui cod de conduită general. Astfel de practici pot îmbraca o multitudine de forme. Fie că recurg la vinderea unor documente oficiale sau de lucru ale Comisiei, fie că utilizează abuziv simbolurile acesteia, ori se folosesc de o carte de presă obţinând acces direct la conferinţele şi comunicatele de presă, asemenea practici agresive ale unor lobby-işti îngreunează dialogul dintre cele două părţi.


Dana Oancea este Managing Partner în cadrul agenţiei Achelis & Partner şi membră în consiliu director al Forum for International Communications, fundaţie care organizează evenimentele Romanian PR Week şi competiţia Romanian PR Award. Lucrează în domeniul PR din 1998, an în care a absolvit Facultatea de Relaţii Economice Internaţionale din Bucureşti. A urmat un master de Integrare Europeană, iar în 2005 a obţinut titlul de doctor în filosofie al facultăţii Ludwig-Maximilian-Universität din München.

Parteneri

 logo_raiffeisen  Logo-McCannPR PNG  Practice MSL logo 2  Graffiti PR logo-1   EY Logo RGB                    

siglaBT noua      dccom LOGO nou site